é fundamental repor, progressivamente, o equilíbrio, pela redução deslizante do rácio da dívida pública face ao PIB - Gualberto do Rosario

Se for aprofundada, um pouco, a análise económica, percebe-se que o estabelecimento de uma correlação entre o rácio do volume do déficit financiado com recursos internos face ao PIB e a taxa de crescimento do PIB, anual, estabelecida num valor na vizinhança de 1, esse volume de endividamento não cria moléstias, por si só, à estabilidade macroeconómica. Em condições normais, a necessária assunção interna das regras de convergência da União Europeia confere à economia cabo-verdiana uma proteção reforçada, fazendo com que a inflação efetiva, em Cabo Verde, fique, tendencialmente, ligeiramente abaixo da inflação média, europeia. Com efeitos na consolidação do nível das reservas cambiais. Disse em condições normais, uma vez que, dada a natureza da nossa economia, o que é normal é a verificação, em Cabo Verde, de taxas de crescimento do PIB muito superiores às taxas europeias. É a realidade cabo-verdiana, trazida e amarrada pelo ACC.

P.S. Entretanto, é fundamental que o país reforce o mecanismo de proteção aos choques externos, de modo a evitar o recurso à dívida interna como elemento de solução, mesmo que seja de forma complementar. Isso obriga a dar grande importância, por exemplo, ao Fundo que foi criado na sequência da extinção do off shore trust fund, para esses efeitos, cuja capitalização deve ser imperativa, anualmente, através do orçamento do Estado.” 

Gualberto do Rosario

O texto de Gualberto do Rosário parte de uma ideia central que continua a ter grande relevância para a compreensão da política económica cabo-verdiana: o Acordo de Cooperação Cambial com Portugal não deve ser visto apenas como um mecanismo de estabilidade da moeda, mas como uma âncora de todo o quadro macroeconómico do país. Ao estabelecer uma relação cambial fixa com o escudo português, posteriormente convertida na paridade com o euro, o acordo criou condições para maior previsibilidade cambial, redução do risco associado à moeda e reforço da credibilidade da política económica. Nesse sentido, o ACC passou a funcionar como um elemento estruturante da economia cabo-verdiana.

É, contudo, importante fazer uma distinção. A afirmação de que o ACC estendeu formalmente a Cabo Verde as regras dos Acordos de Maastricht deve ser entendida sobretudo como uma aproximação económica e não como uma transposição jurídica literal. Os critérios europeus de disciplina orçamental, nomeadamente os limites relativos ao défice e à dívida pública, serviram claramente de referência para a construção de uma cultura de convergência e estabilidade macroeconómica em Cabo Verde. O essencial, porém, não está apenas nos números dos limites, mas na lógica subjacente: uma economia com câmbio fixo precisa de uma política orçamental suficientemente prudente para preservar a confiança no regime cambial.

Essa questão torna-se particularmente importante quando se considera a natureza da economia cabo-verdiana. Trata-se de uma economia pequena, aberta, fortemente dependente do exterior e exposta a choques que frequentemente estão fora do controlo das autoridades nacionais. Turismo, importações, remessas, combustíveis, alimentos, financiamento externo e condições financeiras internacionais têm um peso muito significativo. Por isso, seria economicamente inadequado interpretar as regras de disciplina orçamental como uma obrigação de manter o défice rigidamente limitado em todas as circunstâncias, independentemente do que aconteça no exterior.

É precisamente neste ponto que a posição de Gualberto do Rosário ganha força. A ruptura temporária dos limites orçamentais em consequência de choques externos pode ser perfeitamente justificável, tanto do ponto de vista económico como social. Durante uma pandemia, uma crise internacional, uma forte subida dos preços dos combustíveis ou uma quebra abrupta do turismo, o Estado pode ter de aumentar a despesa, apoiar famílias e empresas e proteger o emprego. Tentar preservar artificialmente os indicadores orçamentais nesses momentos poderia produzir uma política pró-cíclica, agravando a recessão que se pretende combater.

O problema começa quando aquilo que deveria ser uma resposta extraordinária a um choque passa a transformar-se numa situação permanente. É esta a preocupação que atravessa o texto de Gualberto: ultrapassado o período de emergência, é necessário regressar progressivamente à disciplina. A dívida pública não precisa necessariamente de cair em termos nominais para que exista consolidação; basta, em determinadas circunstâncias, que cresça mais lentamente do que o PIB. É por isso que o indicador verdadeiramente relevante é o rácio da dívida pública em relação ao PIB e a sua trajetória ao longo do tempo.

A dinâmica da dívida ajuda a compreender esta questão. Se uma economia cresce, em termos nominais, a uma velocidade superior ao custo médio da sua dívida, o crescimento económico contribui para reduzir o peso relativo dessa dívida. Assim, pode existir um aumento nominal do endividamento e, simultaneamente, uma redução do rácio dívida/PIB. Esta é provavelmente a lógica que está por detrás da referência de Gualberto à relação entre o défice financiado internamente e a taxa de crescimento do PIB. A intuição é válida, embora a formulação de uma relação próxima de um exija uma demonstração técnica mais rigorosa, porque a sustentabilidade da dívida depende também das taxas de juro, do saldo primário, da estrutura da dívida e de outros fatores.

Também merece atenção a referência à inflação e ao papel do regime cambial. A ligação ao euro proporciona a Cabo Verde uma importante âncora nominal e reduz significativamente o risco de uma desvalorização cambial. Isso contribui para a estabilidade dos preços e para a previsibilidade das relações económicas com os principais parceiros externos. No entanto, não significa que a inflação cabo-verdiana tenha necessariamente de ficar sempre abaixo da inflação europeia. A estrutura produtiva do país, a dependência das importações e a exposição aos preços internacionais de alimentos e energia fazem com que Cabo Verde continue vulnerável a choques de oferta que podem produzir movimentos de preços diferentes dos observados na Europa.

O grande benefício do ACC deve, por isso, ser entendido de outra maneira. Ao manter uma paridade fixa com o euro, Cabo Verde ganha credibilidade e estabilidade, mas abdica de uma importante margem de manobra cambial. Num regime de câmbio flexível, uma economia poderia responder a determinados choques através de uma desvalorização da moeda. No caso cabo-verdiano, essa possibilidade é praticamente eliminada. O ajustamento tem, portanto, de ocorrer através da política orçamental, da produtividade, dos salários, dos preços, do emprego, das reservas internacionais e da capacidade de obter financiamento externo.

É precisamente por essa razão que a disciplina fiscal assume uma importância ainda maior no modelo cabo-verdiano. Não se trata simplesmente de uma preferência ideológica por défices baixos ou por dívida reduzida. Trata-se de preservar os instrumentos que permitem ao país enfrentar uma crise quando ela surgir. Se a dívida já estiver elevada antes de um choque, a capacidade de resposta do Estado fica limitada. Se, pelo contrário, os períodos de crescimento forem aproveitados para reduzir progressivamente a dívida e acumular reservas financeiras, o país entra nos períodos difíceis com maior capacidade de intervenção.

É neste ponto que considero particularmente relevante a parte final do texto de Gualberto do Rosário, quando defende o reforço do mecanismo de proteção contra choques externos e atribui importância ao fundo criado na sequência da extinção do offshore trust fund. A ideia é economicamente muito forte: uma economia sujeita a choques frequentes deve procurar criar, nos períodos favoráveis, uma reserva financeira que possa ser utilizada nos períodos desfavoráveis. Em vez de responder sistematicamente a cada crise através de nova dívida interna, o Estado pode utilizar parte de uma poupança acumulada anteriormente.

Esse mecanismo permitiria estabelecer uma lógica verdadeiramente anticíclica para as finanças públicas. Nos anos de forte crescimento, de receitas acima do esperado ou de circunstâncias extraordinariamente favoráveis, uma parcela desses recursos deveria ser canalizada para um fundo de estabilização. Nos anos de recessão ou perante choques externos graves, esse fundo poderia ser utilizado de forma temporária e transparente para financiar medidas de emergência. A lógica seria simples: poupar quando é possível e utilizar a poupança quando é necessário. É precisamente o contrário da tendência de gastar mais nos períodos favoráveis e contrair dívida quando chegam as dificuldades.

Para que esse mecanismo funcione, porém, não basta criar um fundo ou estabelecer uma dotação orçamental anual. Seria necessário definir regras claras de capitalização, utilização, governação e transparência. O fundo deveria ter critérios objetivos para determinar quando pode ser mobilizado, limites para os montantes que podem ser retirados e mecanismos rigorosos de auditoria e prestação de contas. Caso contrário, existe o risco de um instrumento criado para proteger as finanças públicas acabar por ser utilizado simplesmente como mais uma fonte de financiamento das despesas correntes do Estado.

Outro aspeto importante é a distinção entre dívida externa e dívida interna. O recurso à dívida interna pode ser útil e não deve ser considerado, por definição, negativo. Pode contribuir para desenvolver o mercado financeiro nacional e reduzir determinados riscos cambiais. Porém, num país com um mercado financeiro relativamente pequeno, uma utilização excessiva da dívida interna pode retirar recursos ao sector privado, aumentar o custo do financiamento e limitar o investimento das empresas. Se o Estado absorver uma parte demasiado grande da liquidez disponível, poderá surgir um efeito de deslocamento do investimento privado, precisamente quando o país precisa de aumentar a sua capacidade produtiva.

Por isso, a questão fundamental não deveria ser simplesmente saber se Cabo Verde pode ou não contrair mais dívida. A questão deveria ser saber para que finalidade essa dívida é contraída, qual é o seu custo, qual é o seu prazo, qual é o retorno económico do investimento financiado e qual será a capacidade futura de pagamento. Uma dívida utilizada para financiar infraestruturas produtivas, educação, energia, água ou outras áreas capazes de aumentar o crescimento potencial pode ter uma lógica muito diferente de uma dívida utilizada para financiar despesas correntes sem retorno económico. A qualidade da despesa pública é tão importante quanto o seu volume.

No fundo, a mensagem de Gualberto do Rosário pode ser resumida numa ideia de equilíbrio. O ACC proporcionou a Cabo Verde uma âncora cambial e macroeconómica extremamente importante, mas essa estabilidade exige responsabilidade orçamental. Ao mesmo tempo, responsabilidade orçamental não significa austeridade permanente nem impossibilidade de responder a crises. Significa utilizar a flexibilidade quando ela é necessária e regressar à disciplina quando o choque desaparece. E significa, sobretudo, preparar o futuro durante os períodos favoráveis. Para uma economia pequena, aberta e vulnerável a choques externos, a verdadeira prudência não consiste apenas em manter a dívida sob controlo; consiste também em construir reservas financeiras suficientes para que, quando chegar a próxima crise, o país não tenha de escolher entre a austeridade e o endividamento. É provavelmente essa combinação entre estabilidade cambial, disciplina fiscal, crescimento económico e capacidade financeira de resposta aos choques que melhor traduz o espírito da reflexão apresentada por Gualberto do Rosário.